Какой он — оптимальный план восстановления Украины

Текст написан в соавторстве с Анастасией Федик и Илоной Сологуб

В начале июля представители высокого уровня из более чем 40 стран собрались в швейцарском городе Лугано, где обязались поддержать амбициозные планы восстановления Украины. Конференция по восстановлению Украины стала важной вехой в подготовке к реконструкции страны. Она показала, что по окончании войны в страну могут быть инвестированы значительные ресурсы. Однако конференция не пролила достаточного света на некоторые ключевые вопросы. Как будет организовано восстановление — и кто будет контролировать и направлять деньги?

Это трудные вопросы, требующего тщательного обдумывания, но их следует решить до того, как на восстановление Украины будут выделены значительные средства. Оптимальный план должен учитывать важность нескольких факторов.

Прежде всего, нужно определиться, насколько централизованным или децентрализованным будет предстоящее восстановление. Одной крайностью является Госплан, советское ведомство, которое диктовало мельчайшие детали производственной деятельности. В долгосрочной перспективе централизованная, плановая экономика СССР развалилась, однако в краткосрочной перспективе центральное планирование позволяло мобилизовать ресурсы. Впрочем, эти краткосрочные выгоды давались дорогой ценой — советская экономика страдала от хронической неэффективности.

Другая крайность — полная децентрализация в форме индивидуальных обязательств. Например, город Гамбург недавно обязался предоставить городу Киеву гуманитарную помощь. Такой подход способен помочь расширению местного участия и контроля над восстановлением Украины: поскольку помощь попросил Киев, повышается вероятность, что он хорошо ею воспользуется. С другой стороны, децентрализация может привести к дублированию усилий и отсутствию координации.

Следует определиться с горизонтом процесса восстановления. Он может занять годы

Существует близкий подход: сконцентрировать процесс восстановления на проектах, схожих с проектами, которые реализуют банки развития в развивающихся странах. Это полезная модель для удовлетворения целевых нужд, например, когда отсутствует электричество в конкретном регионе. Однако она меньше подходит для восстановления целых стран. Провал программ восстановления в Афганистане и Ираке после 2003 года показывает, что координация проектов является абсолютным императивом для финансовых доноров и получателей помощи.

Кроме того, следует определиться с горизонтом процесса восстановления. Он может занять годы, поэтому критически важно многолетнее планирование. После Второй мировой войны план Маршалла для Европы был именно таким: его реализация длилась четыре года, и именно ему часто ставят в заслугу создание фундамента для быстрого роста экономики Европы в послевоенный период. Впрочем, этот план появился лишь спустя три года после окончания войны. Одновременно значительную помощь Европе предоставляла только что созданная ООН. Но, в отличие от плана Маршалла, программы ООН сильно страдали от неопределённости по поводу ожидаемых сроков их действия, поэтому европейские правительства не могли твёрдо рассчитывать, что они будут продолжены в следующем году.

Эти риски иллюстрирует опыт Украины в качестве получателя финансовой помощи, призванной поддержать её нынешние военные усилия. Когда неотложная необходимость борьбы с Россией ослабнет, у политиков в Украине и на Западе могут смениться приоритеты. Чтобы обезопасить процесс восстановления от подобных капризов, его организацию следует поручить стабильной, технократической структуре, способной руководить планированием и исполнением, сохраняя при этом относительный иммунитет к волатильности политической жизни.

И здесь должен помочь новый статус Украины как страны-кандидата на вступление в ЕС. Мы считаем, что процессы восстановления страны и её вступления в ЕС должны быть совмещены. Целью восстановления Украины является не только реконструкция физической инфраструктуры, но и глубокая модернизация институтов и социальной инфраструктуры. Желание Украины вступить в ЕС — это мощный катализатор, который должен помочь справиться с коррупционным влиянием.

Это важно, учитывая противоречивую историю реформ в стране. С момента обретения независимости в 1991 году Украина довела до конца лишь одну программу Международного валютного фонда. Другие (примерно) десять программ были прекращены, потому что Украина не выполнила свои обещания. Значительная доля будущего экономического роста Украины будет обеспечиваться за счёт прямых иностранных инвестиций, а этот поток средств будет зависеть от приверженности страны принципам верховенства закона и другим стандартам ЕС.

Критически важной для процесса восстановления будет внутренняя и внешняя прозрачность. Поскольку значительная часть финансирования будет поступать из ЕС, европейские налогоплательщики имеют полное право знать, как именно тратятся их деньги. Это должен быть совместный проект: в той степени, в которой Украина должна контролировать своё восстановление, в такой же степени его должен контролировать и Евросоюз. И здесь опять же опыт Афганистана и Ирака показывает, что в случаях, когда финансовые доноры не имеют достаточно контроля и интереса в процессе восстановления (в виде совместного принятия решений, поиске местных поставщиков, привлечении к работе местных жителей), отсутствие необходимой приверженности с их стороны может привести к катастрофическим последствиям.

Наиболее ценная для Украины роль ЕС будет заключаться в обеспечении институционального якоря. Огромные бюджеты необходимо тщательным и прозрачным образом планировать и администрировать, отчитываться о них и подвергать аудиту. Хотя Украина достигла колоссального прогресса в искоренении коррупции после Революции достоинства 2014 года, остаётся ещё много работы.

Например, Национальное антикоррупционное бюро и Специализированная антикоррупционная прокуратура не имели руководства на протяжении 18 месяцев, при этом Национальное антикоррупционное бюро не имеет директора с апреля 2022 года, что ограничивает эффективность этих органов. Опираясь на свой институциональный потенциал и выдвигая условия предоставления помощи, Евросоюз способен помочь Украине гарантировать, чтобы восстановление страны не превратилось в очередную раздачу для «правильных людей», как это произошло во время приватизации в 1990-е годы.

Управление экономического сотрудничества (ECA), американское ведомство, созданное для надзора за реализацией плана Маршалла, ближе всего соответствует необходимым критериям. Управление ECA в основном являлось технократическим учреждением с многолетним горизонтом планирования. Оно тесно координировало свою работу с местными правительствами с целью избежать дублирования и пустых трат, но при этом правительства формулировали запросы на финансирование, тем самым обретая заинтересованность и ответственность за процесс восстановления.

При необходимости ECA выдвигало определённые условия, чтобы гарантировать выполнение странами, пострадавшими от войны, своих обещаний провести реформы. Управление ECA стало воплощением американского обязательства восстановить Западную Европу, а люди, руководившие этим ведомством, чувствовали себя ответственными за достижение этой цели.

С тех пор мы, конечно, многому научились, и прототип ECA, несомненно, можно усовершенствовать. Однако он служит моделью, которую Украина и её партнёры должны будут использовать, начиная планирование восстановления страны.

НВ обладает эксклюзивным правом на перевод и публикацию колонок Project Syndicate. Републикация полной версии текста запрещена.

Оригинал

Copyright: Project Syndicate, 2022

Присоединяйтесь к нашему телеграм-каналу Погляди НВ