Фиктивный мультилатеризм. Кто на самом деле управляет миром
В условиях нынешней возросшей геополитической напряжённости жалобы на якобы непомерное влияние некоторых стран на многосторонние организации могут участиться
Международные организации сегодня часто обвиняют в том, что могущественные государства оказывают необоснованное влияние на их деятельность. Сюда относятся недавние откровения о том, что Австралия, Япония, Саудовская Аравия и ряд других стран тянут ООН назад в вопросах изменения климата, предположения о том, что высокопоставленные чиновники Всемирного банка вмешивались в составление рейтинга «Ведение бизнеса» с целью улучшить позиции Китая, подозрения о том, что Китай влиял на подходы Всемирной организации здравоохранения к пандемии Covid-19.
В основе всех этих спорных ситуаций лежит простая реальность: могущественные государства оказывают большое влияние на многосторонние организации. Но их влияние не означает, что мультилатерализм невозможен. Скорее, речь идёт о влиянии, которым следует активно управлять и уравновешивать его.
Неоправданное влияние некоторых стран в многосторонних институтах, разумеется, не является чем-то новым, но меняющийся глобальный баланс сил вновь привлёк внимание к этому факту. Например, в ходе недавнего скандала вокруг рейтинга «Ведение бизнеса» прозвучали аргументы, что учреждения, подобные Всемирному банку, которые должны быть технократическими и опираться в своей работе на факты, оказались под угрозой попасть под управление менеджеров, слишком внимательных к интересам Китая. Как пишет Энн Крюгер: «Руководители МВФ и Всемирного банка должны быть, подобно жене Цезаря, выше подозрений, управляя работой этих учреждений и гарантируя непредвзятость данных, на которые эта работа опирается»
Однако история говорит об ином. Как в формальном, так и в неформальном управлении Всемирным банком долгое время доминировали США. В 1960-е годы считалось, что Америке практически нет нужды пользоваться своей формальной властью над этой организацией, потому что её сотрудники работали, постоянно ориентируясь на предпочтения правительства США, расположенного по соседству в центре Вашингтона. Как отмечает историк Кэтрин Гвин, «в результате появился сильный, долгосрочный американский отпечаток на всех аспектах деятельности банка, включая его структуру, общее направление политики, манеру предоставления кредитов».
В управлении Всемирным банком долгое время доминировали США
Правительство США обычно транслировало свои предпочтения через старший менеджмент Всемирного банка. В 2006 году независимая комиссия, которой банк поручил оценить качество своей аналитики, раскритиковала «использование этой аналитики для проповедования от имени банка такой политики, которая зачастую не отличалась сбалансированным взглядом на факты и должным скептицизмом. Кроме того, «внутренней аналитике, которая одобряла позицию банка, придавалось большое значения, а неблагоприятная аналитика игнорировалась». Комиссия выразила сожаление, что в тех случаях, «когда руководство банка избирательно апеллирует к сравнительно новым и непроверенным исследованиям, как к твёрдым доказательствам того, что выбранная им политика работает, это придаёт необоснованную убедительность рекомендациям банка».
Другие могущественные страны тоже оказывают влияние на старший менеджмент и сотрудников международных организаций. Например, в ходе анализа надзорной деятельности Международного валютного фонда, проведённого в 2014 году, сотрудники фонда отмечали «дополнительное внутреннее давление и пристальный контроль, когда речь шла о надзоре за странами с системно значимой экономикой». А в дополнительном докладе о беспристрастности надзора почти 60% респондентов (главы миссий МВФ, которые работали с развитыми странами) признали факты «давления с целью уменьшить прямоту подготовленных сотрудниками отчётов во избежание недовольства властей соответствующей страны».
В то же время международным организациям необходима поддержка могущественных стран для того, чтобы быть эффективными, и исторически они получали такую поддержку, предоставляя этим странам специальные права. Например, Америка не вошла в Лигу наций в 1920-е годы, но её убедили вступить в ООН, МВФ и Всемирный банк после Второй мировой войны. Это произошло не в последнюю очередь потому, что США получили право влиять на выбор руководства этих организаций, разместили их штаб-квартиры на своей территории, обладали огромным влиянием на процессы принятия решений (право вето в Совете Безопасности ООН, взвешенное количество голосов в МВФ и Всемирном банке). Лидирующие позиции Китая в Азиатском банке инфраструктурных инвестиций сегодня объясняются аналогичными соображениями.
Однако могущественные страны обязаны смиряться с некоторыми ограничениями, чтобы убедить другие страны участвовать в многосторонних учреждениях. По этой причине сильные государства создают организации, которые дают право голоса другим государствам и обладают формальными механизмами принятия решений, ограничивающими (пусть и слабо) способность сильных в одностороннем порядке решать, чем именно должны заниматься эти институты.
Результатом становится постоянная конструктивная напряжённость между интересами наиболее могущественных и всех остальных. Три фактора критически важны для управления этими неизбежными противоречиями.
Во-первых, критически важно руководство. Роль лидера в любом многостороннем институте предполагает не только необходимость «говорить властям правду», но и мобилизовать малые государства, чтобы их голоса были услышаны и создавали противовес влиянию сильных стран. Однако это компенсирующее влияние будет приглушаться до тех пор, пока сильные государства контролируют назначение и переназначение старшего руководства организаций, подобно тому, как США и Евросоюз (и всё чаще Китай) действуют во Всемирном банке и МВФ. На сегодня главы этих учреждений негласно подотчётны перед ведущими державами.
Во-вторых, существуют формальные механизмы управления, которые гарантируют представительство всех членов, существуют правила найма сотрудников и финансирования, существуют процедуры принятия решений, и всё это в принципе позволяет всем странам-членам контролировать международные организации. Однако эффективная работа подобных механизмов требует внимательности, информированности и опыта. На сегодня слишком многие страны представлены в многосторонних институтах чиновниками, которые работают там короткое время и имеют мало доступа к информации. Это позволяет с лёгкостью их обыгрывать. Менее сильным странам следует должным образом готовить и оснащать своих представителей для работы в руководящих органах международных организаций, с тем чтобы они могли оказывать собственное влияние и ограничивать необоснованное влияние более сильных стран.
Наконец, крайне важна прозрачность. Тенденция к проведению открытых оценок независимыми комиссиями, равно как и возросшая публичность вокруг попыток некоторых стран повлиять на международные организации, некомфортны для всех участников, однако прозрачность жизненно необходима для эффективного сотрудничества.
В условиях нынешней возросшей геополитической напряжённости жалобы на якобы непомерное влияние некоторых стран на многосторонние организации могут участиться. Повышение ответственности руководства, эффективное представительство и прозрачность — вот наилучшие инструменты для создания противовеса, выявления и смягчения этого влияния.
НВ обладает эксклюзивным правом на перевод и публикацию колонок Project Syndicate. Републикация полной версии текста запрещена.
Copyright: Project Syndicate, 2021
Присоединяйтесь к нашему телеграм-каналу Мнения НВ