Фіктивний мультилатеризм. Хто насправді керує світом
В умовах нинішньої збільшеної геополітичної напруженості скарги на нібито непомірний вплив деяких країн на багатосторонні організації можуть почастішати
Міжнародні організації сьогодні часто звинувачують у тому, що могутні держави мають необґрунтований вплив на їхню діяльність. Сюди відносяться нещодавні одкровення про те, що Австралія, Японія, Саудівська Аравія та низка інших країн тягнуть ООН назад у питаннях зміни клімату, припущення про те, що високопосадовці Світового банку втручалися у складання рейтингу «Ведення бізнесу» з метою поліпшення позицій Китаю, підозри про те, що Китай впливав на підходи Всесвітньої організації охорони здоров’я до пандемії Covid-19.
В основі всіх цих спірних ситуацій лежить проста реальність: могутні держави дуже впливають на багатосторонні організації. Але їхній вплив не означає, що мультилатералізм неможливий. Радше, йдеться про вплив, яким слід активно керувати та врівноважувати його.
Невиправданий вплив деяких країн у багатосторонніх інститутах, зрозуміло, не є чимось новим, але глобальний баланс сил, що змінюється, знову привернув увагу до цього факту. Наприклад, під час недавнього скандалу навколо рейтингу «Ведення бізнесу» прозвучали аргументи, що установи, подібні до Світового банку, які мають бути технократичними та спиратися у своїй роботі на факти, опинилися під загрозою потрапити під управління менеджерів, надто уважних до інтересів Китаю. Як пише Енн Крюґер: «Керівники МВФ і Світового банку мають бути, подібно до дружини Цезаря, вищими за підозри, керуючи роботою цих установ і гарантуючи неупередженість даних, на які ця робота спирається»
Проте історія свідчить про інше. Як у формальному, так і неформальному управлінні Світовим банком довгий час домінували США. У 1960-ті роки вважалося, що Америці практично немає потреби користуватися своєю формальною владою над цією організацією, тому що її співробітники працювали, постійно орієнтуючись на переваги уряду США, розташованого по сусідству в центрі Вашингтона. Як зазначає історик Кетрін Ґвін, «у результаті з’явився сильний, довгостроковий американський відбиток на всіх аспектах діяльності банку, включно з його структурою, загальним напрямом політики, манерою надання кредитів».
В управлінні Світовим банком тривалий час домінували США
Уряд США зазвичай транслював свої уподобання через старший менеджмент Світового банку. 2006 року незалежна комісія, якій банк доручив оцінити якість своєї аналітики, розкритикувала «використання цієї аналітики для проповідування від імені банку такої політики, яка часто не відрізнялася збалансованим поглядом на факти і належним скептицизмом. Крім того, «внутрішній аналітиці яка схвалювала позицію банку, надавалося велике значення, а несприятлива аналітика ігнорувалась». Комісія висловила жаль, що в тих випадках, «коли керівництво банку вибірково апелює до порівняно нових і неперевірених досліджень, як до твердих доказів того, що обрана ним політика працює, це надає необґрунтованої переконливості рекомендаціям банку».
Інші могутні країни теж впливають на старший менеджмент і співробітників міжнародних організацій. Наприклад, під час аналізу наглядової діяльності Міжнародного валютного фонду, проведеного у 2014 році, співробітники фонду відзначали «додатковий внутрішній тиск і пильний контроль, коли йшлося про нагляд за країнами з системно значущою економікою». А у додатковій доповіді про неупередженість нагляду майже 60% респондентів (голови місій МВФ, які працювали з розвиненими країнами) визнали факти «тиску з метою зменшити прямоту підготовлених співробітниками звітів, аби уникнути невдоволення влади відповідної країни».
Водночас, міжнародним організаціям необхідна підтримка могутніх країн для того, щоб бути ефективними, і історично вони отримували таку підтримку, надаючи цим країнам спеціальні права. Наприклад, Америка не увійшла до Ліги націй у 1920-ті роки, але її переконали вступити до ООН, МВФ та Світового банку після Другої світової війни. Це сталося не в останню чергу тому, що США отримали право впливати на вибір керівництва цих організацій, розмістили їхні штаб-квартири на своїй території, мали величезний вплив на процеси ухвалення рішень (право вето у Раді Безпеки ООН, зважена кількість голосів у МВФ і Світовому банку). Лідерські позиції Китаю в Азійському банку інфраструктурних інвестицій сьогодні пояснюються аналогічними міркуваннями.
Проте могутні країни зобов’язані упокорюватися деякими обмеженнями, щоб переконати інші країни брати участь у багатосторонніх установах. З цієї причини сильні держави створюють організації, які дають право голосу іншим державам і мають формальні механізми ухвалення рішень, що обмежують (нехай і слабко) здатність сильних в односторонньому порядку вирішувати, чим саме мають займатися ці інститути.
Результатом стає постійна конструктивна напруженість між інтересами наймогутніших і решти. Три чинники критично важливі керувати цими неминучими протиріччями.
По-перше, критично важливе керівництво. Роль лідера в будь-якому багатосторонньому інституті передбачає не лише необхідність «говорити владі правду», але й мобілізувати малі держави, щоб їхні голоси були почуті та створювали противагу впливу сильних країн. Однак цей компенсуючий вплив приглушуватиметься доти, доки сильні держави контролюють призначення та перепризначення старшого керівництва організацій, подібно до того, як США та Євросоюз (і все частіше Китай) діють у Світовому банку та МВФ. Сьогодні керівники цих установ негласно підзвітні перед провідними державами.
По-друге, існують формальні механізми управління, які гарантують представництво всіх членів, існують правила найму співробітників та фінансування, існують процедури ухвалення рішень, і все це, в принципі, дозволяє всім країнам-членам контролювати міжнародні організації. Проте ефективна робота подібних механізмів потребує уважності, поінформованості та досвіду. На сьогодні надто багато країн представлено в багатосторонніх інститутах чиновниками, які працюють там короткий час і мають мало доступу до інформації. Це дозволяє з легкістю їх обігравати. Менш сильним країнам слід належним чином готувати й оснащувати своїх представників для роботи в керівних органах міжнародних організацій, щоб вони могли здійснювати власний вплив і обмежувати необґрунтований вплив сильніших країн.
Зрештою, вкрай важлива прозорість. Тенденція до проведення відкритих оцінок незалежними комісіями, як і зростання публічності навколо спроб деяких країн вплинути на міжнародні організації, некомфортні для всіх учасників, проте прозорість життєво необхідна для ефективної співпраці.
В умовах нинішньої збільшеної геополітичної напруженості скарги на нібито непомірний вплив деяких країн на багатосторонні організації можуть почастішати. Підвищення відповідальності керівництва, ефективне представництво та прозорість — ось найкращі інструменти для створення противаги, виявлення та пом’якшення цього впливу.
НВ має ексклюзивне право на переклад та публікацію колонок Project Syndicate. Републікацію повної версії тексту заборонено.
Copyright: Project Syndicate, 2021
Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Мнения НВ