Организация, которая спасает Украину

Более двадцати лет назад, во время учебы в университете, курс «Денежно-кредитные системы развитых стран» был одним из моих любимых. На нем мы изучали историю, архитектуру и систему принятия решений в Бундесбанке, Федеральной резервной системе, Бретон-Вудских учреждениях и других ключевых монетарных организациях мира.

Такой интерес был неочевидным, учитывая то, что тогда я учился в Одесском нархозе, который казался одинаково далеким и географически, и ментально как от Банка Англии в Лондоне, так и от МВФ в Вашингтоне. Большинство студентов избегали лекций того профессора, потому что содержание казалось им слишком оторванным от реальности, но я старался не пропускать занятия. Кто же тогда мог предположить, что часть моей дальнейшей карьеры будет сначала связана с НБУ, а затем и с МВФ, где я работаю последние несколько лет.

Журналисты знают, что я довольно редко комментирую отношения Украины с МВФ. Я могу вспомнить только несколько своих интервью о программах МВФ в Украине — в 2018, марте 2022, и в 2023 году.

Причина проста: наша программа сотрудничества очень интенсивная, просмотры каждые три месяца, между ними миссии, а после достижения соглашений и до заседания Совета директоров Фонда наступает «период молчания». В это время как внутренние стандарты профессиональной этики, так и политика организации не позволяют мне публично комментировать деятельность МВФ.

Фонд остается «черным ящиком» для широкой аудитории

Впрочем, мне все равно хочется рассказывать о деятельности Фонда, по меньшей мере, по трем причинам.

Во-первых, Фонд остается «черным ящиком» для широкой аудитории: со стороны он выглядит технократично, но его язык, структура и процессы часто отпугивают даже заинтересованных экспертов. Как результат, у людей не хватает времени разобраться, как все работает на самом деле.

Во-вторых, в Украине за последние годы вокруг деятельности МВФ возникло много упрощений, мифов и эмоций, которые требуют спокойного и фактологического объяснения.

И в-третьих, мой опыт сотрудничества с Фондом как изнутри, так и извне дает хорошую оптику для понимания, как принимаются экономические решения в сложных политических условиях.

Именно поэтому я время от времени публикую колонки, в которых объясняю, как работает МВФ, как Фонд принимает решения, чем он отличается от других международных организаций, как меняется после глобальных кризисов, как реагирует на российскую войну в Украине и почему меморандум с МВФ не стоит считать просто указанием из Вашингтона, а скорее результатом долгого процесса переговоров и компромиссов. Мои тексты не являются официальной позицией Фонда, это только моя попытка говорить о сложном простым языком.

Ниже в этой колонке я приведу ссылки на более десятка своих статей на тему МВФ — чтобы они всегда были под рукой тех, кому будут нужны. Уверен, что сотрудники НБУ и Минфина знают большинство из написанного. Но надеюсь, что мои колонки все же будут полезны для студентов экономических специальностей, исследователей международных организаций, финансовых журналистов, экспертов, а также для других чиновников и политиков, которым в своей работе время от времени приходится иметь дело с МВФ.

Роль МВФ в спасении стран

В одной из своих первых колонок я объясняю, почему МВФ часто становится единственной институцией, которая готова поддержать страну в момент глубокого макроэкономического кризиса. Когда страна теряет доступ к рыночному финансированию, инвесторы уходят, рейтинги падают, а доверие исчезает, именно МВФ остается источником ликвидности, но не только в денежном смысле. Программа с МВФ — это, прежде всего, сигнал: страна готова к сложным решениям, а партнеры — к координации действий.

Ни одна другая международная организация не имеет ни мандата, ни инструментов для такого типа вмешательства. Всемирный банк, ЕБРР или доноры ЕС в основном не входят первыми, они присоединяются после того, как у страны есть «макро-экономическая рамка» в виде программы с МВФ. Именно эта рамка создает базу для переговоров, фиксирует реформаторские обязательства и снижает риски для других кредиторов, как официальных, так и частных.

Поэтому во многих случаях МВФ — это не о деньгах, а о доверии. Без Фонда нет внешней опоры, без него политики не имеют якорного аргумента в дискуссии о непопулярных реформах, а сама страна не имеет четкой программы выхода из кризиса. Это хорошо видно на примере Украины в 2014−2016 годах: именно благодаря сотрудничеству с Фондом удалось не только стабилизировать макроэкономику, но и построить основу для дальнейшего роста.

Что такое Вашингтонский консенсус

В колонке от 2019 года я попытался объяснить концепцию Вашингтонского консенсуса, придуманную более 30 лет назад британским экономистом Джоном Уильямсоном для обобщения экономических политик для Латинской Америки в рамках Brady Plan, но которую впоследствии начали применять и для описания политики международных финансовых институтов, таких как МВФ, в развивающихся странах.

Многих в мире пугают Вашингтонским консенсусом, как примером внешнего управления. На самом деле идея этих политик сводится к необходимости проведения структурных реформ, направленных на усиление роли рыночных сил, снижение роли государственного сектора, развитие либеральной экономики и включает в себя набор хорошо известных Украине рецептов для достижения макрофинансовой стабильности и обеспечения устойчивого роста.

Здесь и сокращение государственных заимствований, и фокус на расходах, влияющих на долгосрочное развитие, и расширении налоговой базы через сокращение налоговых преференций (но при этом снижая предельные ставки налогов). Также Вашингтонский консенсус предусматривает финансовую либерализацию и формирование ставок по кредитованию на открытом рынке, при чем ставки должны находиться на невысоком положительном уровне, учитывая прогнозируемую и таргетируемую Центробанком инфляцию. Это также о плавающем валютном курсе и свободной конвертируемости/обмене валюты без ограничений, либерализации внешней торговли, важности снятия ограничений на входящие прямые иностранные инвестиции, приватизации государственных предприятий, дерегуляции и защите прав собственности.

Если вы экономический эксперт и не читали эту колонку, то очень рекомендую ее прочитать, а затем попытаться ретроспективно проанализировать экономическую политику Украины за последние 35 лет. После этого не лишним будет открыть меморандумы сотрудничества Украины с МВФ, начиная с 1994 года, посмотреть на рекомендации Фонда, и попытаться понять, почему ни одна программа не была завершена и потом написать свой критический текст с темой вроде «не нужен нам ваш Вашингтонский консенсус, у нас свой суверенный путь».

Какие бывают условия в программах МВФ

Довольно смешно то, что на самом деле на практике же Бретон-Вудские институты никогда не легитимизировали саму концепцию и не подписывались под условным Вашингтонским консенсусом. В колонке этого года я объясняю, какие ключевые условия есть в экономических программах правительств, которые поддерживает МВФ. Именно так — формально Фонд не навязывает условия, он финансово поддерживает программы реформ правительств.

Из колонки вы сможете узнать, как эволюционировали условия в программах МВФ за последние десятилетия. До 1970-х годов они были преимущественно макроэкономическими с фокусом на фискальную, монетарную политику и политику обменного курса для достижения стабильности. После нефтяных шоков и долгового кризиса 1980-х к программам добавили структурные условия: либерализацию цен, приватизацию, реформы корпоративного управления. Именно в этот период и сформировалась рамка так называемого Вашингтонского консенсуса, о котором я упомянул вверху.

В 1990-х к требованиям добавились дерегуляция, либерализация финансовых рынков, прозрачность отчетности, независимость центральных банков. После финансового кризиса 2008 года МВФ начал больше учитывать социальные факторы, а в программах появились требования по защите уязвимых групп, расходов на образование и медицину. В последнее десятилетие темы антикоррупции, верховенства права, управления долгом и климатической политики стали частью обновленной логики программ для развивающихся стран.

Из колонки вы также сможете понять, какие существуют инструменты мониторинга выполнения условий программ, которые поддерживает МВФ. Это позволит вам легче читать документы Фонда по Украине или другим странам и понимать, чем отличаются между собой предварительные меры, количественные критерии выполнения, структурные бенчмарки (или маяки в украинском переводе), индикативные цели и мягкие обязательства.

Недавно случилась довольно забавная ситуация: руководитель миссии МВФ спросил меня, почему в Украине, когда говорят о МВФ, часто вспоминают beacons. В буквальном переводе beacon — это морской маяк, поэтому такой обратный перевод вызывает удивление у иностранцев. На самом деле и в локальных материалах правильно говорить о структурных бенчмарках, хотя в свое время в украинском переводе и закрепилось слово «маяк».

Также в колонке я рассказываю, как правильно читать ключевые материалы Фонда по стране, и чем отличаются между собой отчет персонала, письмо о намерениях, меморандум об экономической и финансовой политике, технический меморандум. Открою здесь секрет: экспертам, чтобы получить полное понимание того, как МВФ видит страну, надо читать все эти документы, недостаточно сосредотачиваться только на меморандуме.

Как организована миссия МВФ

Условия выполнения программ мониторятся МВФ через организацию миссий (review missions). В отдельной колонке, которую я написал во время пандемии в 2020 году, я подробно объясняю, как организуются и проходят такие миссии по пересмотру программ МВФ.

Руководителем по любой стране в МВФ является руководитель миссии. Именно руководитель миссии имеет исключительное право переговоров по программе с правительством. Никто другой, даже Директор-распорядитель Фонда, не проводит переговоры. С осени 2022 года руководителем миссии МВФ по Украине является Гэвин Грей, до него во время пандемии с нами работала как руководитель миссии Иванка Владкова-Голар, а до нее — голландец Рон ван Руден. В 2014—2016 годах мы в НБУ работали с Николаем Георгиевым.

Для работы руководитель миссии привлекает экспертов из разных подразделений Фонда: некоторых на временной основе для решения отраслевых задач, другие же работают с руководителем постоянно как desk economists по стране. Перед тем, как начать миссию для пересмотра программы, руководитель миссии согласовывает с внутренними департаментами институциональную директиву (policy note) для проведения переговоров. Почти всегда руководитель миссии может проводить переговоры исключительно в рамках директивы, но бывают случаи, руководитель получает доверие от руководства Фонда и может иметь некий люфт или свободу принятия решений для переговоров

Во время миссий эксперты Фонда ведут переговоры с институтами, которые формируют правительство, а не с отдельными политиками. Фонд никогда не обсуждает персоналии членов правительства. Выбор политик, которые поддерживает Фонд в той или иной стране, прежде всего зависит от политики правительства. Затем от анализа рисков, которые видит Фонд в стране. Часть политик находит свое отражение в виде предварительных условий программы, другие же становятся структурными маяками, о которых я достаточно тщательно написал в колонке, об условиях, которую я приводил вверху.

На самом деле в колонке значительно больше материала — и о том, как становятся руководителями миссий (всего их где-то 100 в Фонде), какова роль представителя МВФ в стране (сейчас эту роль выполняет Присшила Тоффано), как готовятся директивы для миссии, чем должна завершаться миссия (желательно — соглашением на уровне персонала — SLA). Я завершаю колонку на том, что при условии достижения SLA утверждение пересмотров выносится на заседание Совета директоров МВФ.

Совет директоров МВФ — бюрократия, которая работает

В этой колонке 2017 года я рассказываю, как выглядит изнутри подготовка любого заседания Совета директоров МВФ. Объясняю, что на рассмотрение выносятся вопросы трех типов: а) обсуждение стран, как тех, где действуют программы (пересмотры, как в случае с Украиной), так и тех, где программ нет (периодические обзоры, например, ежегодный Article IV для стран G7); б) глобальные политики; в) вопросы, касающиеся самого Фонда, от обсуждения HR-стратегии до утверждения бюджета. Также разъясняю, почему материалы подаются минимум за две недели до заседания, и чем отличается buff от gray в терминологии Фонда. Наверное, стоило бы также написать о green statements, но уже как-то в другой раз.

Эта колонка — о бюрократии, которая работает как часы. Я написал ее восемь лет назад, но даже несмотря на пандемию 2020−2021 годов, формат и ритм заседаний Совета директоров остались почти неизменными: все начинается вовремя, документы готовятся системно, а обсуждения структурированы. Единственное существенное изменение: с октября прошлого года в Совете уже 25 директоров вместо 24: одно дополнительное место получила Африка.

Организация, построенная на консенсусе

В продолжение темы работы Совета директоров в этом году я написал колонку о принципе консенсуса, на котором базируется принятие решений в МВФ. Всего сейчас 191 страна является членом Фонда на сейчас (Лихтенштейнское княжество присоединилось к МВФ в конце 2024 года). МВФ — вторая по количеству членов международная организация после ООН (в ООН 193 страны-члена). Как результат, Фонд объединяет страны с разными уровнями развития, политическими системами и экономическими интересами, и консенсус обеспечивает, что интересы всех членов будут учтены при принятии решений.

Большинство голосов в Совете директоров у стран Семерки, но Совет не голосует большинством, как это делает ООН. Стремление достичь консенсуса в МВФ означает, что решения принимаются только тогда, когда ни одна страна не выражает активного возражения, даже несмотря на то, что формально страны имеют разный вес голосов в соответствии со своими квотами. Это делает подход МВФ более инклюзивным, но в то же время более медленным и сложным.

Консенсус в МВФ не обязательно означает единодушие. О том, как достичь консенсуса, когда одна из стран-членов вторгается в другую страну, и как нам удалось утвердить новую программу в условиях, когда некоторое количество стран Большой Двадцатки более открыто поддерживало РФ, вы сможете прочитать в самой колонке. Там же вы сможете узнать, какие аргументы работают в переговорах, какую роль играют неформальные консультации между директорами, и почему стратегическая коммуникация и тщательная подготовка украинской стороны стали решающими для утверждения новой программы — первой в истории программы МВФ в стране, где идет горячая война.

Что такое СПЗ?

Специальные права заимствования (СПЗ или SDR) были введены МВФ в 1969 году в ответ на кризис доверия к системе фиксированных обменных курсов, которая была придумана на Бреттон-Вудской конференции, и которая доминировала в мире в послевоенный период.

Через размещение (аллокацию) МВФ имеет право создавать новые СПЗ и распределять их между странами-членами, тем самым увеличивая ликвидность глобальной финансовой системы усиливая и доступность ресурсов в странах-членах.

В рамках аллокации каждая страна получает на свой счет определенную сумму средств (номинированных в СПЗ) пропорционально своей квоте (доли в уставном капитале) в МВФ. Фактически выпуск СПЗ — это своеобразной бесплатный «подарок» от МВФ странам-членам.

МВФ не часто раздает такие бесплатные подарки. За всю историю МВФ такая аллокация происходила только четыре раза: в 1970—1972 годах, 1979−1981 годах, в 2009 году и в 2021 году. Именно о крайнем рекордном размещении СПЗ на $650 млрд, направленном на помощь странам оправиться от пандемии COVID-19, я рассказываю в этой колонке в 2021 году. Во время этой аллокации Украина получила от МВФ бесплатно более $2,7 млрд.

Как формируется стоимость кредитов от МВФ?

Интересно, что СПЗ можно наверное назвать первой в истории глобальной виртуальной валютой, потому что, хотя такую валюту невозможно положить в кошелек, МВФ кредитует страны именно в СПЗ, используя их также как основную единицу расчета в своих финансовых операциях. И кредитование (в отличие от аллокации) осуществляется за плату. В этом году я написал колонку, в которой объясняю, как формируется базовая ставка по таким кредитам (ставка SDRi).

В ней говорится о том, что хотя МВФ и играет важную роль в поддержке глобальной экономической стабильности, он не является институтом развития (development institution) в традиционном понимании. В отличие от Всемирного банка или региональных банков развития типа ЕБРР, МВФ не предоставляет долгосрочное финансирование проектов развития инфраструктуры, или, например, программ преодоления бедности, образования или здравоохранения. В противоположность институтам развития МВФ является, прежде всего, глобальным монетарным учреждением, которое сосредоточено на предоставлении краткосрочной помощи странам, которые сталкиваются с экономическими кризисами для преодоления временных трудностей с платежным балансом.

Как результат, МВФ сам не создает цену денег, а является скорее каналом трансмиссии глобальной стоимости ресурсов. В колонке я рассказываю о том, какие источники финансирования есть у МВФ (квота, кредитные линии от группы стран-членов (NAB кредиты) и двусторонние соглашения с отдельными странами-членами (BBA)).

Вы там также сможете узнать, что SDRi формируется как средневзвешенная ставка по краткосрочным инструментам пяти ключевых валют, которые входят в состав СПЗ: доллара США, евро, юаня, иены и фунта. Почему так — прочитайте в колонке.

В зависимости от решений центральных банков этих стран, SDRi меняется еженедельно и прямо влияет на то, сколько страна-получатель платит по кредитам Фонда. В этой колонке есть достаточно подробный анализ динамики решений ключевых центробанков как в эру чрезвычайно низких процентных ставок, так и в период постковидного инфляционного шока. Я не думаю, что вы где-то еще видели такой ретроспективный анализ в украинской прессе. Прочитав его, вы сможете быстро понять, почему при повышении ставок ФРС или ЕЦБ автоматически растет и стоимость обслуживания кредитов МВФ для всех стран-заемщиков, включая Украину.

Какие дополнительные комиссии платят страны МВФ?

Но SDRi является только базой для формирования цены ресурсов. Чтобы понять полную цену ресурсов МВФ, к ней надо добавить некоторые дополнительные сборы, надбавки и комиссии, которые уже устанавливает сам МВФ: а) маржу базовой ставки (basic rate of charge margin), б) надбавки (surcharges) и в) другие комиссии (например, commitment fees). О том, как они формируются я описал в другой колонке этого года.

В обеих колонках о стоимости ресурсов МВФ я пытался объяснить, что стоимость ресурсов МВФ имеет стимулирующую функцию — она поощряет страны-заемщики как можно скорее провести необходимые экономические реформы и вернуть займы. Это соответствует цели МВФ помочь странам восстановить макрофинансовую стабильность и вернуться к самостоятельному функционированию на международных финансовых рынках. Статья является больше технической, но важной для понимания функционирования МВФ.

Текущая программа сотрудничества с МВФ

Теперь, когда вы уже знаете много о МВФ, понимаете, что делает МВФ, как строит свои условия в программах поддержки страны, и что МВФ никогда не подписывался под Вашингтонским меморандумом, а также какова роль миссии в согласовании таких условий, что такое пересмотры программ, из каких частей состоят ключевые документы Фонда по стране, как принимаются решения на Совете директоров МВФ и почему важен консенсус при таких решениях, как формируется цена ресурсов от МВФ, вы можете более сознательно прочитать staff report, письмо о намерениях, меморандум по экономическим политикам и технический меморандум по нашей текущей программе МВФ, утвержденной в марте 2023 года.

В феврале этого года по приглашению Принстонского университета я провел лекцию, в которой рассказал об этой, первой в истории МВФ, программе, одобренной для страны, страдающей от полномасштабной военной агрессии.

Я объяснил, почему в первые недели после вторжения даже сама идея полноценной программы МВФ казалась невозможной. У Фонда не было практики финансирования стран в состоянии войны из-за высоких рисков, сложности оценки платежеспособности, ограниченной экспертизы в «военной экономике», сложности сбора данных во время войны и ограничений по безопасности для миссий.

Но уже в марте 2022 года Украина получила первые деньги от МВФ в рамках программы RFI (быстрое финансирование) — МВФ стал первой организацией, которая предоставила деньги Украине после начала широкомасштабной войны. Осенью 2022 года мы изменили первую политику, создал food-shock window инструмент, который позволил дать больше денег Украине, и другим странам, которые страдали от роста цен на энергоресурсы и продукты питания, вызванные российской агрессией против нашей страны.

Впоследствии мы инициировали новые инструменты: программу, которую мониторит Совет Директоров МВФ (PMB) и создали новый продукт по кредитованию стран, страдающих от экзогенных шоков, и которые находятся в условиях исключительной неопределенности (EHU). Важно было также, что все эти политики и новые инструменты были доступны не только Украине, но и всем другим странам, которые находились в таких же условиях. Так был достигнут тот важный консенсус, о котором я писал вверху.

Важным элементом для утверждения нашей программы стало признание, что Украина имеет функционирующее правительство, полную способность к переговорам и выполнению обязательств. Именно поэтому после успешного выполнения условий PMB, Фонд смог перейти к поддержке UCT-качества программы, что является самым высоким стандартом для программ МВФ.

Текущая программа EFF предусматривает не только макроэкономическую стабилизацию, но и структурную трансформацию, модернизацию институтов и подготовку к послевоенному восстановлению на пути к вступлению в ЕС. В рамках программы мы смогли согласовать новые подходы к фискальной рамке, обеспечить приоритетность финансирования ВСУ в структуре бюджетных расходов, и признание потребности в сценарном планировании. Украинское правительство, НБУ, Минфин и международные партнеры действовали как единая команда, что позволило обеспечить полное финансирование бюджетов 2022–2025 годов и создать фундамент для среднесрочной долговой устойчивости и начала восстановления.

В своей лекции я объяснил, как эта программа стала «якорным механизмом» или «замковым камнем» всей международной бюджетной помощи Украине. Она также обеспечила предсказуемость, необходимую для координации с донорскими странами и международными институтами. МВФ стал центром финансовой безопасности, который сформировал ту макро-рамку, о которой я говорил в одной из первых своих статей. Как результат, МВФ не только изменил еще три свои политики, но и стал катализатором большой международной финансовой автономной поддержки вокруг Украины в размере более $160 млрд. Более $120 млрд мы уже получили от партнеров. Координационная функция МВФ позволила привлечь новые форматы финансирования от партнеров: от EU facility на 50 млрд евро до кредитов ERA от стран G7 на $50 млрд. Также при поддержке МВФ была создана украинская донорская платформа, которая уже провела 12 заседаний и готовится к следующему во время конференции по восстановлению в Риме в июле.

Эта лекция — не технический документ, а мой личный рассказ о том, как формировалась, трансформировалась и в конце концов стала возможной программа МВФ для Украины в условиях полномасштабной войны. Я горжусь тем фактом, что в истории отношений Украины с Фондом, насчитывающей 14 программ, когда ни одна из программ до 2022 года не проходила более четырех пересмотров, сейчас мы уже успешно прошли семь пересмотров этой программы и готовимся к восьмому.

В завершение я поделился видением следующих шагов относительно важности конфискации российских активов, и размышлений о важных послевоенных структурных реформах на пути к интеграции Украины в ЕС как логического завершения всего процесса. Я подчеркнул, что эта программа — не просто исключение из правил, а пример того, как глобальная институция может быть гибкой, эффективной и стратегически важной в решающий момент для страны.

Надеюсь, все эти колонки пригодятся студентам, журналистам, экономическим и финансовым экспертам. МВФ — сложная, но очень интересная организация, и еще есть много тем, о которых можно рассказать: что такое квота МВФ, существуют ли страны, которые не платят проценты по кредитам МВФ, какие инструменты surveillance существуют в Фонде и еще много других. Если вам будет интересно, с удовольствием продолжу писать.

Присоединяйтесь к нашему телеграм-каналу Погляди NV