Організація, яка рятує Україну

Понад двадцять років тому, під час навчання в університеті, курс «Грошово-кредитні системи розвинутих країн» був одним з моїх улюблених. На ньому ми вивчали історію, архітектуру та систему ухвалення рішень у Бундесбанку, Федеральній резервній системі, Бретон-Вудських установах та інших ключових монетарних організаціях світу.

Таке зацікавлення було неочевидним, зважаючи на те, що тоді я навчався в Одеському нархозі, який здавався однаково далеким і географічно, і ментально як від Банку Англії в Лондоні, так і від МВФ у Вашингтоні. Більшість студентів уникали лекцій того професора, бо зміст здавався їм занадто відірваним від реальності, але я намагався не пропускати заняття. Хто ж тоді міг передбачити, що частина моєї подальшої кар'єри буде спершу пов’язана з НБУ, а згодом і з МВФ, де я працюю останні кілька років.

Журналісти знають, що я досить рідко коментую відносини України з МВФ. Я можу згадати тільки декілька своїх інтерв'ю про програми МВФ в Україні - в 2018, березні 2022, та в 2023 році.

Причина проста: наша програма співпраці дуже інтенсивна, перегляди кожні три місяці, між ними місії, а після досягнення угод і до засідання Ради директорів Фонду настає «період мовчання». У цей час як внутрішні стандарти професійної етики, так і політика організації не дозволяють мені публічно коментувати діяльність МВФ.

Фонд залишається «чорною скринькою» для широкої аудиторії

Втім, мені все одно хочеться розповідати про діяльність Фонду, щонайменше, з трьох причин.

По-перше, Фонд залишається «чорною скринькою» для широкої аудиторії: зі сторони він виглядає технократично, але його мова, структура і процеси часто відлякують навіть зацікавлених експертів. Як результат, у людей не вистачає часу розібратися, як все працює насправді.

По-друге, в Україні за останні роки навколо діяльності МВФ виникло багато спрощень, міфів і емоцій, які потребують спокійного та фактологічного пояснення.

І по-третє, мій досвід співпраці з Фондом як зсередини, так і ззовні дає хорошу оптику для розуміння, як приймаються економічні рішення у складних політичних умовах.

Саме тому я час від часу публікую колонки, в яких пояснюю, як працює МВФ, як Фонд ухвалює рішення, чим він відрізняється від інших міжнародних організацій, як змінюється після глобальних криз, як реагує на російську війну в Україні та чому меморандум з МВФ не варто вважати просто вказівкою з Вашингтону, а скоріше результатом довгого процесу переговорів і компромісів. Мої тексти не є офіційною позицією Фонду, це тільки моя спроба говорити про складне простою мовою.

Нижче в цій колонці я приведу посилання на понад десяток своїх статей на тему МВФ — щоб вони завжди були під рукою тих, кому будуть потрібні. Впевнений, що співробітники НБУ та Мінфіну знають більшість із написаного. Але сподіваюся, що мої колонки все ж таки будуть корисні для студентів економічних спеціальностей, дослідників міжнародних організацій, фінансових журналістів, експертів, а також для інших урядовців і політиків, яким у своїй роботі час від часу доводиться мати справу з МВФ.

Роль МВФ в рятуванні країн

В одній із своїх перших колонок я пояснюю, чому МВФ часто стає єдиною інституцією, яка готова підтримати країну в момент глибокої макроекономічної кризи. Коли країна втрачає доступ до ринкового фінансування, інвестори виходять, рейтинги падають, а довіра зникає, саме МВФ залишається джерелом ліквідності, але не лише в грошовому сенсі. Програма з МВФ — це, перш за все, сигнал: країна готова до складних рішень, а партнери — до координації дій.

Жодна інша міжнародна організація не має ані мандату, ані інструментів для такого типу втручання. Світовий банк, ЄБРР чи донори ЄС здебільшого не входять першими, вони приєднуються після того, як у країни є «макро-економічна рамка» у вигляді програми з МВФ. Саме ця рамка створює базу для переговорів, фіксує реформаторські зобов’язання і знижує ризики для інших кредиторів, як офіційних, так і приватних.

Тому в багатьох випадках МВФ — це не про гроші, а про довіру. Без Фонду немає зовнішньої опори, без нього політики не мають якірного аргументу в дискусії про непопулярні реформи, а сама країна не має чіткої програми виходу з кризи. Це добре видно на прикладі України у 2014−2016 роках: саме завдяки співпраці з Фондом вдалося не лише стабілізувати макроекономіку, а й побудувати основу для подальшого зростання.

Що таке Вашингтонський консенсус

В колонці від 2019 року я спробував пояснити концепцію Вашингтонського консенсусу, вигадану понад 30 років тому британським економістом Джоном Вільямсоном для узагальнення економічних політик для Латинської Америки в рамках Brady Plan, але яку згодом почали застосовувати і для опису політики міжнародних фінансових інституцій, таких як МВФ, у країнах, що розвиваються.

Багатьох в світі лякають Вашингтонським консенсусом, як прикладом зовнішнього управління. Насправді ідея цих політик зводиться до необхідності проведення структурних реформ, спрямованих на посилення ролі ринкових сил, зниження ролі державного сектора, розвиток ліберальної економіки і включає в себе набір гарно відомих Україні рецептів для досягнення макрофінансової стабільності та забезпечення стійкого зростання.

Тут і скорочення державних запозичень, і фокус на витратах, що впливають на довгостроковий розвиток, і розширенні податкової бази через скорочення податкових преференцій (але при цьому знижуючи граничні ставки податків). Також Вашингтонський консенсус передбачає фінансову лібералізацію і формування ставок по кредитуванню на відкритому ринку, при чому ставки повинні перебувати на невисокому позитивному рівні, зважаючи на прогнозовану і таргетовану Центробанком інфляцію. Це також про плаваючий валютний курс і вільну конвертованість/обмін валюти без обмежень, лібералізацію зовнішньої торгівлі, важливість зняття обмежень на вхідні прямі іноземні інвестиції, приватизацію державних підприємств, дерегуляцію і захист прав власності.

Якщо ви економічний експерт і не читали цієї колонки, то дуже рекомендую її прочитати, а потім спробувати ретроспективно проаналізувати економічну політику України за останні 35 років. Після цього варто буде відкрити меморандуми співпраці України з МВФ, починаючи з 1994 року, подивитися на рекомендації Фонду, і спробувати зрозуміти, чому жодна програма не була завершена і потім написати свій критичний текст з темою на кшталт «не потрібен нам ваш Вашингтонський консенсус, у нас свій суверенний шлях».

Які бувають умови в програмах МВФ

Досить смішним є те, що насправді на практиці ж Бретон-Вудські інститути ніколи не легітимізували саму концепцію і не підписувалися під умовним Вашингтонським консенсусом. В колонці цього року я пояснюю, які ключові умови є в економічних програмах урядів, які підтримує МВФ. Саме так — формально Фонд не нав’язує умови, він фінансово підтримує програми реформ урядів.

З колонки ви зможете дізнатися, як еволюціонували умови в програмах МВФ за останні десятиріччя. До 1970-х років вони були переважно макроекономічними з фокусом на фіскальну, монетарну політику та політику обмінного курсу для досягнення стабільності. Після нафтових шоків і боргової кризи 1980-х до програм додали структурні умови: лібералізацію цін, приватизацію, реформи корпоративного управління. Саме в цей період і сформувалась рамка так званого Вашингтонського консенсусу, про який я згадав вверху.

У 1990-х до вимог додалися дерегуляція, лібералізація фінансових ринків, прозорість звітності, незалежність центральних банків. Після фінансової кризи 2008 року МВФ почав більше враховувати соціальні фактори, а у програмах з’явилися вимоги щодо захисту вразливих груп, витрат на освіту й медицину. В останнє десятиліття теми антикорупції, верховенства права, управління боргом і кліматичної політики стали частиною оновленої логіки програм для країн, що розвиваються.

З колонки ви також зможете зрозуміти, які існують інструменти моніторингу виконання умов програм, які підтримує МВФ. Це дозволить вам легше читати документи Фонду по Україні або іншим країнам і розуміти, чим відрізняються між собою попередні заходи, кількісні критерії виконання, структурні бенчмарки (або маяки в українському перекладі), індикативні цілі та м’які зобов’язання.

Нещодавно трапилась досить кумедна ситуація: керівник місії МВФ запитав мене, чому в Україні, коли говорять про МВФ, часто згадують beacons. У буквальному перекладі beacon — це морський маяк, тож такий зворотний переклад викликає подив у іноземців. Насправді і в локальних матеріалах правильно казати про структурні бенчмарки, хоча свого часу в українському перекладі й закріпилося слово «маяк».

Також в колонці я розказую, як правильно читати ключові матеріали Фонду по країні, і чим відрізняються між собою звіт персоналу, лист про наміри, меморандум про економічну та фінансову політику, технічний меморандум. Відкрию тут секрет: експертам, щоб отримати повне розуміння того, як МВФ бачить країну, треба читати всі ці документи, недостатньо зосереджуватись лише на меморандумі.

Як організована місія МВФ

Умови виконання програм моніторяться МВФ через організацію місій (review missions). У окремій колонці, яку я написав під час пандемії в 2020 році, я детально пояснюю, як організовуються та проходять такі місії по перегляду програм МВФ.

Керівником по будь-якій країні в МВФ є керівник місії. Саме керівник місії має виключне право переговорів за програмою з урядом. Ніхто інший, навіть Директорка-розпорядниця Фонду, не проводить перемовини. З восени 2022 року керівником місії МВФ по Україні є Гевін Грей, до нього під час пандемії з нами працювала як керівниця місії Іванка Владкова-Голар, а до неї - голландець Рон ван Руден. В 2014—2016 роках ми в НБУ працювали з Николаєм Георгієвим.

Для роботи керівник місії залучає експертів з різних підрозділів Фонду: деяких на тимчасовій основі для вирішення галузевих завдань, інші же працюють з керівником постійно як desk economists по країні. Перед тим, як почати місію для перегляду програми, керівник місії погоджує з внутрішніми департаментами інституційну директиву (policy note) для проведення перемовин. Майже завжди керівник місії може проводити переговори виключно в межах директиви, але бувають випадки, керівник отримує довіру від керівництва Фонду і може мати якісь люфт або свободу прийняття рішень для переговорів

Під час місій експерти Фонду ведуть переговори з інститутами, які формують уряд, а не з окремими політиками. Фонд ніколи не обговорює персоналії членів уряду. Вибір політик, які підтримує Фонд в тій чи іншій країні, насамперед залежить від політики Уряду. Потім від аналізу ризиків, які бачить Фонд в країні. Частина політик знаходить своє відображення у вигляді попередніх умов програми, інші ж стають структурними маяками, про які я досить ретельно написав в колонці, про умови, яку я наводив вверху.

Насправді в колонці значно більше матеріалу — і про то, як стають керівниками місій (загалом їх десь 100 в Фонді), якою є роль представника МВФ в країні (зараз цю роль виконує Присшила Тоффано), як готуються директиви для місії, чим повинна завершуватися місія (бажано — угодою на рівні персоналу — SLA). Я завершую колонку на тому, що за умови досягнення SLA затвердження переглядів виноситься на засідання Ради директорів МВФ.

Рада директорів МВФ — бюрократія, яка працює

У цій колонці 2017 року я розповідаю, як виглядає зсередини підготовка будь-якого засідання Ради директорів МВФ. Пояснюю, що на розгляд виносяться питання трьох типів: а) обговорення країн, як тих, де діють програми (перегляди, як у випадку з Україною), так і тих, де програм немає (періодичні огляди, наприклад, щорічний Article IV для країн G7); б) глобальні політики; в) питання, що стосуються самого Фонду, від обговорення HR-стратегії до затвердження бюджету. Також роз’яснюю, чому матеріали подаються щонайменше за два тижні до засідання, і чим відрізняється buff від gray в термінології Фонду. Напевно, варто було би також написати про green statements, але вже якось в інший раз.

Ця колонка — про бюрократію, яка працює як годинник. Я написав її вісім років тому, але навіть попри пандемію 2020−2021 років, формат і ритм засідань Ради директорів залишилися майже незмінними: усе починається вчасно, документи готуються системно, а обговорення є структурованими. Єдина суттєва зміна: з жовтня минулого року в Раді вже 25 директорів замість 24: одне додаткове місце отримала Африка.

Організація, побудована на консенсусі

В продовження теми роботи Ради директорів в цьому році я написав колонку про принцип консенсусу, на якому базується ухвалення рішень у МВФ. Загалом зараз 191 країна є членом Фонду на зараз (Ліхтенштейнське князівство приєдналося до МВФ наприкінці 2024 року). МВФ — друга за кількістю членів міжнародна організація після ООН (в ООН 193 країни-члени). Як результат, Фонд об'єднує країни з різними рівнями розвитку, політичними системами та економічними інтересами, і консенсус забезпечує, що інтереси всіх членів будуть враховані при ухваленні рішень.

Більшість голосів в Раді директорів у країн Сімки, але Рада не голосує більшістю, як це робить ООН. Прагнення досягти консенсус в МВФ означає, що рішення ухвалюються лише тоді, коли жодна країна не висловлює активного заперечення, навіть попри те, що формально країни мають різну вагу голосів відповідно до своїх квот. Це робить підхід МВФ більш інклюзивним, але водночас повільнішим і складнішим.

Консенсус в МВФ не обов’язково означає одностайність. Про то, як досягти консенсусу, коли один з країн-членів вторгається в іншу країну, і як нам вдалося затвердити нову програму в умовах, коли деяка кількість країн Великої Двадцятки більш відкрито підтримувала РФ, ви зможете прочитати в самій колонці. Там же ви зможете дізнатися, які аргументи працюють у переговорах, яку роль відіграють неформальні консультації між директорами, і чому стратегічна комунікація та ретельна підготовка української сторони стали вирішальними для затвердження нової програми — першої в історії програми МВФ в країні, де йде гаряча війна.

Що таке СПЗ?

Спеціальні права запозичення (СПЗ або SDR) були запроваджені МВФ у 1969 році у відповідь на кризу довіри до системи фіксованих обмінних курсів, яка була придумана на Бреттон-Вудській конференції, та яка домінувала в світі у післявоєнний період.

Через розміщення (алокацію) МВФ має право створювати нові СПЗ і розподіляти їх між країнами-членами, тим самим збільшуючи ліквідність глобальної фінансової системи підсилюючи та доступність ресурсів в країнах-членах.

У рамках алокації кожна країна отримує на свій рахунок певну суму коштів (номінованих у СПЗ) пропорційно до своєї квоти (частки в статутному капіталі) в МВФ. Фактично випуск СПЗ — це своєрідній безоплатний «подарунок» від МВФ країнам-членам.

МВФ не часто роздає такі безоплатні подарунки. За всю історію МВФ така алокація відбувалася лише чотири рази: у 1970−1972 роках, 1979−1981 роках, в 2009 році та в 2021 році. Саме про крайнє рекордне розміщення СПЗ на $650 млрд, спрямоване на допомогу країнам оговтатися від пандемії COVID-19, я розказую в цій колонці в 2021 році. Під час цієї алокації Україна отримала від МВФ безкоштовно понад $2,7 млрд.

Як формується вартість кредитів від МВФ?

Цікаво, що СПЗ можна напевно назвати першою в історії глобальною віртуальною валютою, тому що, хоча таку валюту не можливо покласти в гаманець, МВФ кредитує країни саме в СПЗ, використовуючи їх також як основну одиницю розрахунку у своїх фінансових операціях. І кредитування (на відміну від алокації) здійснюється за плату. В цьому році я написав колонку, в якій пояснюю, як формується базова ставка за такими кредитами (ставка SDRi).

В ній йдеться про те, що хоча МВФ і відіграє важливу роль у підтримці глобальної економічної стабільності, він не є інституцією розвитку (development institution) у традиційному розумінні. На відміну від Світового банку чи регіональних банків розвитку типу ЄБРР, МВФ не надає довгострокове фінансування проєктів розвитку інфраструктури, або, наприклад, програм подолання бідності, освіти чи охорони здоров’я. На противагу інституціям розвитку МВФ є, передусім, глобальною монетарною установою, яка зосереджена на наданні короткострокової допомоги країнам, які стикаються з економічними кризами для подолання тимчасових труднощів з платіжним балансом.

Як результат, МВФ сам не створює ціну грошей, а є радше каналом трансмісії глобальної вартості ресурсів. В колонці я розказую про то, які джерела фінансування є у МВФ (квота, кредитні лінії від групи країн-членів (NAB кредити) та двосторонні угоди з окремими країнами-членами (BBA)).

Ви там також зможете дізнатися, що SDRi формується як середньозважена ставка по короткострокових інструментах п’яти ключових валют, які входять до складу СПЗ: долара США, євро, юаня, єни та фунта. Чому так — прочитайте в колонці.

Залежно від рішень центральних банків цих країн, SDRi змінюється щотижня і прямо впливає на те, скільки країна-отримувач сплачує за кредитами Фонду. В цій колонці є досить детальний аналіз динаміки рішень ключових центробанків як в еру надзвичайно низьких процентних ставок, так і в період постковідного інфляційного шоку. Я не думаю, що ви десь ще бачили такий ретроспективний аналіз в українській пресі. Прочитав його, ви зможете швидко зрозуміти, чому під час підвищення ставок ФРС чи ЄЦБ автоматично зростає і вартість обслуговування кредитів МВФ для всіх країн-позичальників, включно з Україною.

Які додаткові комісії платять країни МВФ?

Але SDRi є тільки базою для формування ціни ресурсів. Щоб зрозуміти повну ціну ресурсів МВФ, до неї треба додати деякі додаткові збори, надбавки та комісії, які вже встановлює сам МВФ: а) маржу базової ставки (basic rate of charge margin), б) надбавки (surcharges) та в) інші комісії (наприклад, commitment fees). Про те, як вони формуються я описав в іншій колонці цього року.

В обох колонках про вартість ресурсів МВФ я намагався пояснити, що вартість ресурсів МВФ має стимулюючу функцію — вона заохочує країни-позичальники якомога швидше провести необхідні економічні реформи та повернути позики. Це відповідає меті МВФ допомогти країнам відновити макрофінансову стабільність та повернутися до самостійного функціонування на міжнародних фінансових ринках. Стаття є більше технічною, але важливою для розуміння функціонування МВФ.

Поточна програма співробітництва з МВФ

Тепер, коли ви вже знаєте багато про МВФ, розумієте, що робить МВФ, як будує свої умови в програмах підтримки країни, і що МВФ ніколи не підписувався під Вашингтонським меморандумом, а також яка роль місії в узгодженні таких умов, що таке перегляди програм, з яких частин складаються ключові документи Фонду по країні, як приймаються рішення на Раді директорів МВФ та чому важливий консенсус при таких рішеннях, як формується ціна ресурсів від МВФ, ви можете більш свідомо прочитати staff report, лист про наміри, меморандум з економічних політик та технічний меморандум по нашій поточній програмі МВФ, затвердженій в березні 2023 року.

У лютому цього року на запрошення Прінстонського університету я провів лекцію, в якій розповів про цю, першу у історії МВФ, програму, схвалену для країни, яка потерпає від повномасштабної війcькової агресії.

Я пояснив, чому в перші тижні після вторгнення навіть сама ідея повноцінної програми МВФ здавалася неможливою. У Фонду не було практики фінансування країн у стані війни через високі ризики, складність оцінки платоспроможності, обмежену експертизу у «воєнній економіці», складність збору даних під час війни та безпекові обмеження для місій.

Але вже у березні 2022 року Україна отримала перші гроші від МВФ в рамках програми RFI (швидке фінансування) — МВФ став першою організацією, яка надала гроші Україні після початку широкомасштабної війни. Восени 2022 року ми змінили першу політику, створив food-shock window інструмент, який дозволив дати більше грошей Україні, та іншим країнам, які потерпали від зростання цін на енергоресурси та продукти харчування, викликані російською агресією проти нашої країни.

Згодом ми ініціювали нові інструменти: програму, яку моніторить Рада Директорів МВФ (PMB) та створили новий продукт по кредитуванню країн, які потерпають від екзогенних шоків, і які знаходяться в умовах виключної невизначеністю (EHU). Важливо було також, що всі ці політики та нові інструменти були доступні не тільки Україні, а й всім іншим країнам, які знаходились в таких же умовах. Так був досягнутий той важливий консенсус, про який я писав вверху.

Важливим елементом для затвердження нашої програми стало визнання, що Україна має функціонуючий уряд, повну спроможність до переговорів і виконання зобов’язань. Саме тому після успішного виконання умов PMB, Фонд зміг перейти до підтримки UCT-якості програми, що є найвищим стандартом для програм МВФ.

Поточна програма EFF передбачає не лише макроекономічну стабілізацію, а й структурну трансформацію, модернізацію інституцій і підготовку до повоєнного відновлення на шляху до вступу в ЄС. В рамках програми ми змогли узгодити нові підходи до фіскальної рамки, забезпечити пріоритетність фінансування ЗСУ в структурі бюджетних витрат, та визнання потреби в сценарному плануванні. Український уряд, НБУ, Мінфін і міжнародні партнери діяли як єдина команда, що дозволило забезпечити повне фінансування бюджетів 2022—2025 років та створити фундамент для середньострокової боргової стійкості та початку відбудови.

В своїй лекції я пояснив, як ця програма стала «якірним механізмом» або «замковим камінцем» всієї міжнародної бюджетної допомоги Україні. Вона також забезпечила передбачуваність, потрібну для координації з донорськими країнами та міжнародними інституціями. МВФ став центром фінансової безпеки, який сформував ту макро-рамку, про яку я казав в одній з перших своїх статей. Як результат, МВФ не тільки змінив ще три свої політики, але й став каталізатором великої міжнародної фінансової автономної підтримки навколо України у розмірі понад $160 млрд. Більше $120 млрд ми вже отримали від партнерів. Координаційна функція МВФ дозволила залучити нові формати фінансування від партнерів: від EU facility на 50 млрд євро до кредитів ERA від країн G7 на $50 млрд. Також за підтримки МВФ була створена українська донорська платформа, яка вже провела 12 засідань і готується до наступного під час конференції з відновлення в Римі в липні.

Ця лекція — не технічний документ, а моя особиста розповідь про те, як формувалась, трансформувалась і врешті-решт стала можливою програма МВФ для України в умовах повномасштабної війни. Я пишаюсь тим фактом, що в історії відносин України з Фондом, що нараховує 14 програм, коли жодна з програм до 2022 року не проходила більше чотирьох переглядів, зараз ми вже успішно пройшли сім переглядів цієї програми і готуємось до восьмого.

На завершення я поділився баченням наступних кроків щодо важливості конфіскації російських активів, і роздумів про важливі післявоєнні структурні реформи на шляху до інтеграції України до ЄС як логічного завершення всього процесу. Я підкреслив, що ця програма — не просто виняток з правил, а приклад того, як глобальна інституція може бути гнучкою, ефективною і стратегічно важливою у вирішальний момент для країни.

Сподіваюся, всі ці колонки стануть в нагоді студентам, журналістам, економічним та фінансовим експертам. МВФ — складна, але дуже цікава організація, і ще є багато тем, про які можна розказати: що таке квота МВФ, чи існують країни, які не платять відсотки по кредитах МВФ, які інструменти surveillance існують в Фонді і ще багато інших. Якщо вам буде цікаво, із задоволенням продовжу писати.

Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Погляди NV