«Асоційоване членство» в ЄС. Що приховує пропозиція Мерца для України
Чи є нещодавня пропозиція Мерца ще одним проявом мінливості Заходу? Які можливі пастки вона приховує для України?
З 2025 року західні й українські політики та чиновники обговорюють різні способи швидкого підвищення рівня офіційних відносин Європейського Союзу з Україною до того, як вона отримає повноправне членство в ЄС у середньостроковій перспективі. Останній виток цієї дискусії був викликаний витоком листа Фрідріха Мерца до голів Європейської ради та Комісії, а також Ради ЄС. Федеральний канцлер Німеччини запропонував, серед іншого, найближчим часом запровадити абсолютно новий статус асоційованого члена для України, який дозволив би українським представникам уже сьогодні брати участь у роботі різноманітних інституцій і форумів Союзу — хоча й без повноцінних прав голосу для Києва.
Українські коментатори відреагували на нещодавню ініціативу Німеччини або негативно, або скептично, або, принаймні, з певною обережністю.
Чи є нещодавня пропозиція Мерца ще одним проявом мінливості Заходу? Які можливі пастки вона приховує для України? Яким чином запровадження статусу асоційованого членства може збити український процес вступу з курсу? План Мерца можна запідозрити в тому, що він недосконалий для вступу України до ЄС із трьох причин: це може бути або нечесна пропозиція, або початок політичної ревізії, або процедурне відволікання.
Нечесна пропозиція?
Одна з підозр полягає в тому, що план Мерца не є тим, чим він себе представляє, і що насправді він є завуальованою схемою, спрямованою на те, щоб закріпити Україну в гібридному статусі і тим самим відкласти або навіть зірвати її майбутнє повноправне членство в ЄС. Неможливо зазирнути в голови канцлера Німеччини та його радників. Проте, з історичних і стратегічних причин малоймовірно, що за планом Мерца ховається таємний порядок денний, спрямований на те, щоб не допустити Україну до Союзу.
Нова схема Мерца може мати непередбачувані наслідки
Хоча після 1991 року Німеччина протягом трьох десятиліть проводила неоднозначну політику щодо незалежної України, Берлін змінив курс під враженням від повномасштабного вторгнення Росії. 27 лютого 2022 року попередник Мерца на посаді канцлера Олаф Шольц оголосив про Zeitenwende (зміну часів) у європейській політиці та розпочав повільний, але дедалі глибший перегляд німецької Ostpolitik (східної політики) — у бік від орієнтації на Росію. Колега Мерца по партії ХДС, президентка Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн, зіграла вирішальну роль у переорієнтації підходу ЄС до України, Молдови та Грузії та їх перетворення на кандидатів до ЄС. Пізніше фон дер Ляєн курирувала перегляд політики безпеки та оборони Союзу в світлі агресії Росії.
І зі стратегічних міркувань здається малоймовірним, що Мерц зацікавлений у тому, щоб не допустити Україну до Союзу. Безумовно, політика Брюсселя в царині східного розширення і партнерства після 1991 року, включно з Угодою про асоціацію з Україною 2014 року і статусом кандидата в члени ЄС у 2022 році, тривалий час значною мірою визначалася європейським ідеалізмом. Однак за останні два роки роль України для ЄС і в межах Європи загалом поступово змінилася. Паралельне зростання агресивності Росії та військової потужності України сьогодні поступово перетворює Україну з країни, що шукає безпеки, на країну, яка забезпечує європейську безпеку. У результаті вступ України до ЄС, принаймні серед реалістично налаштованих європейських дипломатів і політичних експертів, дедалі частіше розглядається як перевага, а не як тягар для Союзу. Пропозиція Мерца відображає цей новий підхід.
На шляху до політичної ревізії?
Хоча пропозиція Мерца, таким чином, навряд чи спрямована на відтермінування або запобігання вступу України до ЄС: чи може вона, тим не менш, виявитися підривом процесу східного розширення Союзу для деяких країн-кандидатів? Статус асоційованого члена для України, можливо, не передбачався Мерцем і його радниками як постійний. Однак із часом він може перетворитися на інструмент тих сил у ЄС, які хотіли б замінити майбутнє повноправне членство України на суто асоційоване.
Така підозра до певної міри нагадує широко розповсюджений раніше скептицизм, якого зазнавали українці, молдавани та грузини щодо попередніх спеціальних програм ЄС для них, таких як «Східне партнерство», так звані Плани дій щодо лібералізації візового режиму та Угоди про асоціацію з їхніми зонами поглибленої та всеосяжної вільної торгівлі. Це були масштабні та трансформаційні програми допомоги, покликані зблизити Україну, Грузію та Молдову з ЄС. Вони принесли відчутні позитивні результати для цих трьох країн. Проте Київ, Тбілісі та Кишинів ставилися до цих програм з обережністю, оскільки побоювалися, що вони замінять їхнє бажане майбутнє членство в ЄС, а не підготують їх до вступу.
Не можна повністю виключити ненавмисний негативний ефект пропозиції Мерца на вступ України до ЄС. Однак увесь план, запропонований Мерцем у його листі до Брюсселя, також передбачає відкриття всіх 33 політичних глав для переговорів у межах підготовки до вступу України до ЄС, і одночасний статус асоційованого членства України не завадив би цьому процесу. Поки ці переговори ведуться серйозно, саботаж процесу вступу України під приводом її вже успішного досягнення статусу асоційованого члена буде важким. Ба більше, навіть якщо вони ще не матимуть права голосу, різноманітні українські представники, яких розмістять в межах схеми асоціації Мерца в інституціях і форумах ЄС, вочевидь, також виступатимуть адвокатами успішного закриття переговорних розділів і, таким чином, сприятимуть процесу вступу. Ба більше, вони могли б розраховувати на допомогу багатьох проукраїнських політиків, парламентаріїв і дипломатів із нинішніх держав-членів ЄС, готових сприяти інтеграції України до Союзу.
Процедурне відволікання?
Останній ефект також актуальний з погляду третьої точки зору, з якої можна критикувати пропозицію Мерца, а саме припущення, що створення абсолютно нового статусу асоційованого члена ЄС може послужити відволікаючим фактором від традиційного шляху вступу. Така критика припускає, що увага, пріоритети та енергія чиновників ЄС і урядів держав-членів можуть бути перенаправлені з поточних регулярних переговорів про вступ України на реалізацію нової схеми асоційованого членства. Таким чином, реалізація плану Мерца може розмити і відкласти процес вступу — навіть без перегляду його мети.
Як і дві попередні підозри, такі побоювання не позбавлені підстав. Нова схема Мерца може мати наслідки, які неможливо передбачити. З іншого боку, традиційна процедура вступу без асоційованого членства для країн-кандидатів із Західних Балкан сама по собі стала неефективною для цих країн-кандидатів протягом останніх двох десятиліть. Припускати, на тлі цього невтішного історичного досвіду, що виняткова концентрація уваги ЄС і держав-членів на переговорах щодо глав та їх закриття є необхідною або навіть достатньою умовою для швидкого вступу, було б надмірно оптимістично.
Це тим більше вірно з урахуванням того, що геополітичні та пов’язані з безпекою наслідки повноправного членства України в ЄС є більш значними, ніж наслідки приєднання всіх інших нинішніх кандидатів, за винятком Туреччини, разом узятих. Україна не тільки набагато більша, ніж країни-претенденти на вступ до ЄС на Західних Балканах, а також ніж Молдова і Грузія (якщо Тбілісі вирішить повернутися до процесу приєднання).
Київ також перебуває у фундаментальному конфлікті з Росією, який, імовірно, триватиме, незалежно від того, закінчаться бойові дії високої інтенсивності чи ні, і це являє собою виклик досі невідомих масштабів як для Брюсселя, так і для держав-членів. Таким чином, у будь-якому разі нереалістично сподіватися на швидке завершення переговорів про вступ України, якнайшвидше підписання договору про приєднання до ЄС і швидку ратифікацію цього договору в державах-членах.
З цього погляду статус асоційованого члена міг би бути скоріше корисним, ніж шкідливим, як з практичної, так і з символічної точок зору. Постійна присутність українців в інституціях і на форумах ЄС, як це передбачено в плані Мерца, дала б Києву змогу спілкуватися з посадовцями Союзу та відповідними представниками держав-членів у Брюсселі — включно з главами держав і урядів, міністрами, дипломатами, парламентаріями, експертами тощо — більш інтенсивно, регулярно і глибоко, ніж досі. Київ міг би доручити своїм дипломатам і парламентаріям, розміщеним у різних будівлях ЄС у Брюсселі, Люксембурзі та Страсбурзі, сприяти швидкому й повному закриттю розділів переговорів про вступ, а також укладенню договору про приєднання — хоча досягнення цих цілей, як і раніше, залежатиме насамперед від глибини та швидкості внутрішніх реформ в Україні.
Навіть суто символічна постійна присутність десятків українців в інституціях і на форумах ЄС матиме значення. Вона стане сигналом для Європи і всього світу, включно з Москвою, про тісний зв’язок між ЄС і Україною. Якщо в Брюсселі та Києві буде достатня політична воля для реалізації плану Мерца, такого ефекту можна буде досягти вже 2026 року.
Висновки
Конструктивна реакція Києва на план Мерца щодо відносин між ЄС і Україною, а не його категоричне відхилення, буде пов’язана не тільки і не стільки з прислів'ям про те, що «краще синиця в руці, ніж журавель у небі». Навіть якщо статус асоційованого члена буде недосконалим і певною мірою принизливим з українського погляду, його реалізація не потягне за собою значних ризиків. Навпаки, він забезпечить суттєві переваги для відносин України з ЄС та її інтеграції до Союзу. Він не буде ані підривом, ані відволіканням чи відхиленням від поточного процесу вступу, а, навпаки, може бути творчо використаний для його підтримки.
На цьому тлі Берлін, Брюссель і Київ повинні продовжити обговорення того, як можна якнайкраще сформулювати, структурувати і реалізувати майбутнє підвищення статусу України. У перехідний період між початком переговорів щодо глав і остаточною ратифікацією вступу України до ЄС в інтересах як Брюсселя, так і Києва буде оголосити про спеціальні відносини і наповнити їх змістом. Щойно це буде зроблено, Україна та її численні друзі в ЄС повинні будуть максимально ефективно використовувати статус асоційованого члена для підтримки процесу вступу України до Союзу.